일본, 정보공개청구 운동의 현실은?

투명사회를 위한 정보공개센터는 정보공개운동의 세계화를 위해 해외 정보공개청구 제도 및 시민사회 운동 사례를 꾸준히 번역해서 올릴 예정입니다. 많은 참고 부탁드립니다.

 

시민의 입장에서 제도의 가능성과 한계를 생각한다

오쿠츠 시게키 (NPO 법인 「정보공개 클리어링 하우스」상무이사)
번역 : 장하나래 (투명사회를 위한 정보공개센터, 일본어 번역 자원활동가) 

정보공개법의 제정을 요구하는 다양한 운동이 시작된 지 20년에 가까운 세월이 흐른 후, 1999년 정보공개법이 제정되어 2001년부터 시행되었다. 이 법률에는 뒤에서 보듯이 아직 적지 않은 문제점이 있지만, 행정기관이 보유하는 정보를 시민이 자유롭게 공개 청구할 수 있는 제도가 대강이나마 갖추어진 것이다. 정보공개법에 앞서 정보공개조례가 전국 각지에서 제정되어 거의 모든 지자체에서 제도화를 끝냈다. 이처럼 과거는 정보공개제도(이하 법률과 조례를 총칭하여 이렇게 표현한다)를 「만드는 시대」였다. 그러나 현재는 제도를 「이용하는 시대」이며, 나아가 사용하기 불편한 점을 수정하는 「고치는 시대」로 이행하고 있다.

한편 정부도 지자체도 「열린 행정」을 향해 크게 모습을 바꾸어왔다. 정보화의 진전에 발맞추어 각 홈페이지를 통해 대량의 행정정보를 적극적으로 제공하기 시작했다. 옛날의 정보제공은 행정기관이 시민에게 알리고 싶은 사안을 중심으로 하는 것이었다. 그러나 '설명책임'이라는 말이 정착함에 따라 제공되는 정보의 범위와 내용은 크게 달라지고 있다. 이전에는 정보공개제도를 통해 청구해도 공개하지 않던 입찰·계약이나 예산요구의 경과 및 내용을 스스로 홈페이지에서 공표하는 지자체가 적지 않다.

또한, 정보공개법의 제정을 요구하게 된 계기 중 하나였던 정부 심의회 등의 회의록이나 배포자료도 각 성(省)·청(庁)의 홈페이지를 통해 누구나 쉽게 입수할 수 있다. 물론 회의록은 사후에 「편집」된 것도 적지 않다. 이것을 보완하기 위해 지자체 중에서는 회의의 음성 데이터를 홈페이지에 기재하는 곳도 있다.

이와 같이 정보공개의 제도화와 적극적인 정보제공은 시민의 알 권리를 보장하고 행정의 투명성을 비약적으로 높인 듯이 보인다. 그러나 시민과 미디어는 행정기관이 제공하는 방대한 정보를 여러 가지 사회문제 해결에 이용할 능력을 갖추었는가. 이것이, 본고를 정리함에 있어서 내가 가진 문제의식이다.

이 글에서는 정보공개제도의 가능성, 제도가 가진 문제, 사용하는 측의 문제 순으로 논하려 한다.
 

불안이나 분노가 기반에 있는 「문제의 해결」
 
「정보공개는 목적이 아닌 수단이다」라는 것이 우리들의 신념이다.

정보공개의 제도화는 어디까지나 중간지점이며, 제도를 활용하여 개개인이 중요하다고 생각하는 문제를 해결하는 것이야말로 최종목표인 것이다. 이를 위해서 우리들이 다루어온 사안들이 다음에 볼 세 개의 표(표1~3)에 나와 있다. 셋 모두 「아는」 것만이 아니라 「바꾸는」 것을 목적으로 한 문제해결형의 제도이용이라고 할 수 있다.

표는 활동 내용을 알기 쉽게 표현하기 위해, 「문제의 발견→문제의 분석→문제의 해결」이라는 흐름으로 표현했다. 이 사고방법은 유토리 교육(*일본에서 실시된 교육방침으로서 '여유 있는 교육'을 뜻한다. 과도한 주입식 교육을 지양하고 창의성과 자율성 존중을 표방하며 학교 수업시간을 줄이는 방식으로 진행되었다. 그러나 기초학력 저하현상 등 부작용이 심화됨으로써 2007년 실패를 인정하고 다시 학력강화 교육방침으로 선회하였다. / 엔싸이버 백과)의 「종합학습」이나 의학부 등에서 도입되고 있는 「튜토리얼 교육」의 기본과도 같은 것이다.

정보공개제도를 이용하는 도중에 해결해야 할 문제가 발견되기도 한다. 그러나 많은 경우 문제는 사람들의 문제의식에 의해 발견되며, 그것이 제도이용의 출발점이 된다. 문제의식이란 개인이 생활 속에서 느끼는 정부나 사회에 대한 막연한 불안이자, 분노이자, 관심이다.

예를 들어 표1의 주민표 대량열람 문제는, 원치 않게 배달되는 DM(다이렉트 메일)에 대한 불쾌감과 주민표 정보의 악용에 대한 우려가 기점에 있다. 그 우려는 불행하게도, 2005년에 나고야 시에서 모자가정의 여아에 대한 연속폭행사건이 일어나면서 현실이 되었다. 범인은 범행에 앞서 대량열람제도를 악용하여 여자아이가 있는 모자가정을 골라냈다. 이러한 악용을 방지해야겠다는 것이 제도이용을 하면서 우리들이 가지고 있던 문제의식이다.

그런데 이러한 문제의식이 결여된 채 제도를 이용하는 일이 가끔 있다. 최근의 사례를 들자면, 전국학력고사의 시구정촌별 결과나 학교별 결과에 대한 공개청구가 그것이다. 시민뿐 아니라 신문기자 중에서도 청구를 하는 사람이 있었다. 도대체 시험결과를 공개함으로써 어떤 문제를 밝히고 그 문제를 어떻게 해결하겠다는 것인가. 정보공개를 요구하는 측이 가져야 할 내발적인 문제의식이 보이지 않기에, 단순히 유행에 따라 공개청구를 한 것으로도 보인다. 시험결과는 공개할 수 있겠지만, 나는 이 건에서 의의를 찾을 수 없다.

제도이용의 기본이 되는 것은 유행에 민감한 「프로」의 관점이 아니라 한명 한명의 생활자, 노동자 그리고 인간으로서의 관점이다. 그렇기 때문에 모든 이가 자유로이 이용할 수 있는 정보공개제도에는 다양한 가능성이 숨겨져 있는 것이다. 그 가능성을 꽃피우기 위해서는 현실에 대한 강한 문제의식과, 다가올 사회에 대한 풍부한 미래상이 반드시 필요하다.

<표1> 주민표의 대량열람

문제의 발견	주민기본대장법은 그 원칙공개를 정해, 주민의 4가지 정보(주소, 이름, 생년월일, 성별)를 일반에게 열람할 수 있도록 제공하고 있었다. 대량열람을 허용하면 자기정보통제권으로서의 프라이버시가 침해될 뿐 아니라 범죄에 악용될 소지가 있어 위험하지 않은가.
문제의 분석	1995년, 카와자키시 정보공개조례에 의거해 대량열람 신청서를 공개 청구하여 신청연월일, 사업자명, 신청목적, 열람권수 등을 컴퓨터에 입력하고 분석했다. 다이렉트 메일 대표업, 결혼식 사업 등의 사업자 외에 정치결사, 악덕업자까지도 이용하고 있는 실태가 드러났기에 시에 분석결과를 보내 개선을 요구했다. 또 2005년에는 정보공개 클리어링 하우스가 캠페인을 실시하여 이와 같은 공개청구가 전국 각지에서 시행되었으며, 대량열람의 위험성이 대중에 알려졌다.
문제의 해결	주민요망을 받아들인 카와자키시의 제안에 따라, 1996년 이후 카나가와현 내의 지자체가 참가하는 호적사무협의회가 대량열람 폐지를 포함한 주민기본대장법의 개정을 요청했다. 그 후 전국적으로 같은 요청이 일어나 2004년에는 전국 연합 호적사무협의회가 정부에 법 개정을 요구했다. 그리고 06년에 주민기본대장법이 개정되어, 대량열람은 원칙폐지가 되었다.

<표2> 토지개발공사의 묻어둔 땅

문제의 발견	버블 붕괴를 계기로 지가가 하락하자 전국의 지자체가 토지개발공사를 이용하여 용지취득을 진행해왔다. 토지개발공사의 취득비는 전액 차입이기에, 공사가 보유한 땅을 지자체가 살 경우 취득원가와 누적이자를 합해서 지불해야만 한다. 재정악화로 인해 매입이 진행되지 않는데, 이자가 불어나 세금이 낭비되는 것 아닌가.
문제의 분석	1997년, 카와자키시 정보공개조례에 의거해 토지개발공사 보유지 일람표의 공개를 청구하여 용지명, 취득연도, 가격 등을 컴퓨터에 입력하고 분석하였다. 그 결과, 시가 약 1350억 원 상당의 거액의 「묻어둔 땅」을 떠안고 있으며 취득 10년 후 금리가 63억원으로 오른 토지나 금리가 취득원가의 2배를 넘어선 용지도 있다는 것이 밝혀져 조속한 해결이 요구되었다. 「묻어둔 땅」은 한 지자체만의 문제가 아니고 전국 지자체에 공통된 문제이기에 99년에는 「전국 시민 옴부즈맨 연락회의」가 도도부현, 정령지정도시를 중심으로 일제청구에 들어가 전국의 「묻어둔 땅」의 실태가 판명되었다.
문제의 해결	2000년에 구 자치성이 「토지개발공사 경영 건전화 대책」을 완성해, 지자체가 조기 매입이나 손절매에 착수했다. 그 결과 전국의 토지개발공사 선행취득용지의 총액은 1997년도 8조1347억원에서 2005년 4조4066억원으로 크게 감소했다. 또한, 토지개발공사의 투명성을 높이기 위해 정보공개조례의 대상에 추가하는 지자체도 늘어났다. 토지개발공사의 해산도 이어져 1999년 1597단체에서 2006년 1127단체로 격감하고 있다.

<표3> 절대평가의 학교 간 격차

문제의 발견	2002년도부터 초등학교·중학교의 성적평가에 절대평가가 도입되었다. 종래의 상대평가와는 달리, 5단계 평가의 비율이 각 학교·각 교과의 재량에 맡겨진 탓에 학교 간에 평가 격차가 커졌다. 이것을 입시의 자료로 이용하면 느슨하게 평가하는 학교의 학생은 유리하게, 엄격하게 평가하는 학교의 학생은 불리하게 되는 것이 아닌가.
문제의 분석	2004년, 카나가와현 정보공개조례에 의거해 중학교에서 고등학교에 제출된 「성적일람표」를 공개청구했다. 현내의 거의 모든 공립중학교 약 400곳의 성적분포를 컴퓨터에 입력하고 분석했다. 그 결과, 40.4%의 학생에게 5단계 평가의 「5」를 주는 학교가 있는 반면 6.8%만 「5」를 주는 학교가 있는 등 학교 간에 극단적인 격차가 있는 것이 발견되었다. 또한 카나가와현에서는 중학교 3년차의 성적을 2년차의 성적의 두 배로 환산하여 계산하기 때문에 일부 학교에서 3년차에 크게 성적을 올리는 「물타기」를 행한다는 사실도 밝혀졌다. 당시의 현 교육위원회는 이러한 내용을 파악하고 있지 않았기에, 단체가 데이터를 제공하여 대처를 요구했다.
문제의 해결	이러한 평가 격차는 학생의 노력 이외의 기준으로 합격·불합격이 결정되게 하므로, 현 교육위원회는 격차의 영향을 최소한으로 줄이기 위해 몇 가지 조치를 취했다. 먼저 입시에 반영되는 내신점수와 학력검사(입시) 점수의 비율을 고교의 재량에 따라 6:4에서 4:6으로 변경하는 것을 허용했다. 현재는 반수 이상의 고등학교가 4:6을 채용하여 격차의 영향을 줄이고 있다. 또 각 평가의 현내 평균치를 공표하여 극단적으로 느슨하거나 엄격한 평가를 하지 않도록 학교나 교사를 지도하고 있다. 그리고 전 중학교의 성적분포를 교육위원회가 독자적으로 조사하여 홈페이지에 공표하고 있다.

 

문제의 분석」은 다수시민의 참가를 통하여

그러나, 나의 경험상 내발적인 문제의식이란 주관적인 것이며 사안에 대한 오해에서 출발하기도 한다. 정보공개제도는 이것에 객관적인 근거를 부여하여, 문제에 대해 깊이 숙고할 수 있게 한다. 정보공개제도가 없다면 정부나 지자체에 대한 시민의 문제제기가 사회를 향해 설득력을 가질 수 없었을 것이다.

한 장의 문서가 문제점을 명료하게 하는 예는 극히 일부이며, 보통은 정보를 공개시키는 것만으로 문제해결에 다다르지는 않는다. 많은 경우, 공개된 방대한 정보를 다각적인 방법으로 분석한 후에야 비로소 문제의 소재, 구조, 배경 등이 확실해진다.

예를 들면, 주민표 대량열람문제(표1)에서 공개된 문서는 미야마에 구청에 제출된 신청서 2년분으로 모두 765장이나 되었다. 또한, 토지개발공사의 '묻어둔 땅' 문제(표2)에서 공개된 리스트에는 합계 1350억 엔에 달하는 토지의 소재지, 취득연도, 취득원가, 현재가격 등의 정보가 기재되어 있었다. 그리고 절대평가의 학교 간 격차문제(표3)에서는 카나가와 현 내의 거의 모든 중학교(약 400곳)의 성적일람표가 공개되었다. 이런 방대한 문서를 그저 모아서 쌓아놓는다고 진실이 규명되지는 않는다. 정보를 해독하고 문제의 구조와 배경을 독자적으로 분석해야만 하는 것이다.

그 때 우리가 활용한 것이 컴퓨터였다. 대량열람(표1)에서는 열람신청서 765장의 연월일, 업자명, 열람목적, 권수 등의 데이터를 컴퓨터에 입력하여, 명부 사업자나 정치결사까지도 빈번하게 열람하고 있다는 것을 밝혀냈다. 또, 묻어둔 땅(표2)의 사례에서는 데이터를 컴퓨터에 입력해서 누적이자(현재가격-취득원가)의 액수를 산출하여, 토지개발공사의 「묻어둔 땅」이 거액의 낭비를 초래하고 있다는 것을 지적했다(자세한 내용은 「행정개혁은 정보공개로부터」 이와나미 서점 『세계』 1997년 8월호). 그리고 절대평가 격차(표3)의 사례에서는 모든 중학교의 교과별 성적분포상황을 컴퓨터에 입력하여, 교육현장에서 피부로 느끼는 것에 그쳤던 격차의 실태를 구체적인 수치로 나타내었다. 컴퓨터가 서류의 산을 보물의 산으로 바꾼 것이다.

동시에 잊어서는 안 될 것은 문제의 분석에 참가한 많은 시민들의 존재이다. 표1, 2의 사례는 카와자키 시에서 시작한 「모델케이스」가 전국으로 퍼져나가면서 문제의 대중성을 획득했다고 할 수 있다. 그것은 최종목표인 문제 해결을 위해 실로 큰 힘이 되었다. 또, 표3의 사례에선 아찔할 만큼 많은 입력 작업을 해준 자원봉사자의 힘이 컸다. 보호자로서 격차에 의문을 느끼고 문제해결에 일조하고 싶다고 생각하여 힘든 일에 나서준 사람들이다. 이렇게 다양한 입장과 관심사를 가진 사람들의 참가를 통해 분석을 진행하는 것이 정보공개제도의 가능성을 꽃피운다.


「문제해결」을 위한 매스미디어의 역할

문제를 발견하고 분석한다고 바로 문제가 해결되지는 않는다. 특히 나와 같은 힘없는 일반시민이 문제를 해결하기 위해서는 매스미디어나 의회 등 다른 창구를 활용할 필요가 있다. 표1~3의 사례는 모두 제도를 이용하여 정보를 공개하는 데 그치지 않고 분석결과와 그에 따른 해결방안을 매스미디어나 의회에 적극적으로 제안한 사례였다.

대량열람(표1) 문제는 시의회 결산위원회가 열리기 직전에 보도하여, 의회가 이 문제를 논의하게 함으로써 시의 개선방침을 이끌어내었다. 묻어둔 땅(표2)은 우리들의 「모델 케이스」를 참고로 전국 시민 옴부즈맨이 전국에서 일제청구한 것을 매스미디어가 크게 보도함으로써 전국 지자체에 「묻어둔 땅」 문제 개선이 요구되었다. 절대평가의 격차(표3)는 아사히신문이 카나가와판에서 크게 다루면서 보호자, 교직원, 교육위원회 등이 문제의 심각함에 공감하게 되어 격차를 줄이는 정책이 조기에 시행될 수 있었다.

이 사례들의 공통점은 매스미디어에 의한 문제제기의 「증폭」이다. 그것이 문제해결에 이르는 순풍이 되어주었다.

예를 들어, 절대평가 격차 문제(표3)에서는 모든 데이터를 내 홈페이지에 게재했는데, 아사히신문에 기사가 나간 뒤 방문자수가 1일 최대 2000까지 급증했다. 인터넷을 통해 개인이 정보를 발신할 수 있는 시대가 되었다지만, 매스미디어가 다루어주지 않으면 문제해결을 위한 확산을 일으키는 것은 쉽지 않다.

옛날에 내가 『미디어와 정보공개』(하나덴샤)를 집필할 때 미디어에 정보공개제도 이용을 요구한 것도, 문제해결에 매스미디어가 큰 역할을 한다고 생각했기 때문이다. 그 이후 10년여의 세월이 흘렀지만, 매스미디어가 가진 역할의 중요성은 변함이 없다.


정보공개에는 시간과 돈이 든다

이와 같이, 사회 제반 문제의 해결수단으로서 정보공개제도는 큰 가능성을 가지고 있다. 그러나 그 잠재능력이 발휘되기 위해서는 아직도 넘어야 할 벽이 있다. 특히 정보공개법은 지자체의 정보공개조례에 비해 제도 이용에 어려운 점이 많다.

첫째로, 정보공개법은 시간이 오래 걸린다. 공개청구 자체는 우편이나 전자신청도 가능하기 때문에 편의상의 문제는 없다. 그러나 공개청구에 대한 결정 기한은 30일로 정보공개조례의 약 2배이다. 거기에 「사무처리상의 곤란」을 이유로 30일 연장을 할 수도 있다. 또한 「공개청구의 대상이 되는 행정문서가 너무 대량이라 사무 수행에 큰 지장이 생길 우려가 있을 경우」에는, 「특별연장」이라 하여 「상당기간」 연장된다.

덧붙이자면 07년도에 연장은 행정기관에 대한 총 청구(4만9750건)의 7.4%(3681건)이었으며, 「특별연장」은 4.8%(2391건)이었다(총무성 「헤이세이 19년도 시행상황조사」). 결정에 이의가 있을 때에는 이의 신청이나 재판으로 공개범위를 확대시킬 수 있지만, 그러자면 더더욱 오랜 시간이 걸린다. 속보성을 중시하는 매스미디어가 제도의 이용을 경원시하는 것에는 이같은 이유도 있다.

둘째로, 정보공개법은 돈이 많이 든다. 정보공개조례는 대부분 공개청구가 무료이고, 청구한 정보가 공개될 때는 복사비 등의 실비부담으로 충분하다. 이것은 행정기관이 보유하는 정보는 「주민과의 공유재산이다」라는 이념에 기초하는 것이다. 이에 비해 정보공개법의 경우 공개청구와 공개실시 두 단계에서 수수료가 필요하다. 전자가 공개청구수수료로, 청구 단계에서 행정문서 1건당 300엔(전자신청의 경우에는 200엔)을 내야 한다. 후자가 공개실시수수료로, 금액은 실시방법에 따라 복잡한데, 「행정기관이 보유하는 정보의 공개에 관한 법률 시행령」 별표에 자세히 정해져있다.

열람만 해도 수수료가 징수되는 점을 빼면, 문서의 복사(흑백)는 A3 사이즈까지는 1장 10엔 등으로 정보공개조례와 비슷하다. 또한 공개실시수수료의 합계가 공개청구수수료보다 적으면 실시수수료는 무료이다. 문제는 공개청구수수료이다. 청구단위로 과금하기 때문에, 청구건수를 어떻게 세느냐에 따라 금액이 극단적으로 비싸져서 청구를 포기하는 사례도 적지 않다.


비공개정보의 넓은 범위도 난점

청구에 관계된 정보가 비공개사항에 해당하는 경우 정부나 지자체는 그 정보를 공개하지 않을 수 있다. 정보공개법은 비공개사항으로서 아래 6가지를 드는데, 그 표현에 따라서 정보공개의 범위는 크게 좌우된다.
 
① 개인정보
② 법인정보
③ 방위·외교정보
④ 범죄수사 등 정보
⑤ 심의·검토·협의정보
⑥ 사무사업정보

이들 중에서 특히 문제가 되는 것이 ①과 ③④이다.

①의 개인정보에 관해 정보공개법은 개인식별형을 채택하고 있다. 이것은 「특정 개인이 식별되는」정보는 공개하지 않을 수 있다는 것이다. 대부분의 정보공개조례도 같은 개인식별형을 채택한다. 개인식별형의 가장 큰 문제는, 비공개범위를 크게 확대할 수 있다는 것이다. 특히 문제가 되는 것은 공무원의 직무와 관련된 정보의 취급이다.

전국 경찰관의 개인정보 누설사안에 대하여 경찰청에 공개청구를 한 적이 있다. 대부분은 직권을 남용하여 입수한 범죄 이력, 교통위반력 등의 개인정보를 지인이나 업자에게 흘려 징계처분이 된 사안인데, 경찰관의 이름만이 아니라 소속 경찰서명까지 비공개 결정이 났다. 비공개 사유는 모두 「특정 개인이 식별된다」는 것이다. 그러나 이들의 이름과 경찰서명은 징계처분이 될 때 언론에 보도되었기 때문에 신문기사 데이터베이스를 이용하여 찾아낼 수 있다.

이름까지 언론에 보도한 것은 징계처분이라는 정보의 공익성을 중시한 결과일 것이다. 경찰관의 사생활 문제가 아니라 직권을 남용하여 일으킨 문제이므로 이름, 경찰서명도 직무에 관련한 정보로서 공개되어야 한다고 생각한다. 그러나, 행정기관은 징계처분의 익명발표를 아직까지도 끈질기게 주장하고 있다. 개인정보보호에 대한 과잉반응은 개인정보보호법만이 원인이 아니며, 정보공개법 아래서 개인정보에 관한 비공개 범위를 부당하게 확대해온 것도 하나의 원인이라 할 수 있다.

과잉반응을 줄여가기 위해서라도, 비공개사항을 개인식별형에서 프라이버시형으로 바꿀 필요가 있다. 그리고 공개청구된 정보의 사사성과 공개가 가지는 공익성을 객관적으로 저울질할 수 있게 되어야만 한다.

비공개 사항과 관련한 또 하나의 문제는 방위·외교정보와 범죄수사 등 정보의 비공개 범위가 너무 넓다는 것이다. 둘의 공통점은 공개에 따라 지장을 가져올 「우려가 있다고 행정기관의 장이 인정한 것 중 상당한 이유가 있는 정보」를 비공개 할 수 있다고 정하고 있는 점이다. 이것은 공개청구를 받은 행정기관의 1차적인 판단을 존중해, '공개로 인한 지장'에 관한 입증책임을 경감하는 취지의 표현이다.


방위·외교, 범죄수사정보는 쉽게 비공개로 할 수 있다

공개청구가 있었던 정보를 비공개 처리할 때, 보통은 행정기관이 공개로 인한 지장의 「우려」를 구체적으로 입증해야만 한다. 입증이 불충분할 때에는 정보공개·개인정보보호심사회나 재판소가 행정기관에 대하여 공개를 요구한다. 그러나 방위·외교정보와 범죄수사 등 정보에 대해서는 「우려」의 판단이 합리적이기만 하면 된다고 보며, 구체적인 입증을 요구하지 않는다. 바꾸어 말하면 「상당한 이유」라는, 행정기관에 의한 주관적이고 자의적이기까지 한 판단에 따라 비공개가 남발된다는 것이다.

방위·외교정보의 경우, 외무성이나 방위성 등이 「국가의 안전이 침해된다」「타국 혹은 국제기관과의 신뢰관계가 깨진다」「타국 혹은 국제기관과의 교섭상 불이익을 줄 수 있다」라고 하면, 큰 재량권의 일탈이 없는 한 비공개가 유지된다. 범죄수사 등 정보의 경우, 법무성, 경찰청, 공안조사청 등이 「범죄의 예방, 진압 혹은 수사, 공소의 유지, 형의 집행 및 그 밖의 공공의 안전과 질서의 유지에 지장을 일으킨다」고 판단하면, 지장의 유무나 구체적인 내용을 설명하지 않아도 비공개가 인정된다.

이 규정은 각 도도부현 경찰의 정보공개에도 어두운 그림자를 드리우고 있다. 조례가 개정되면서, 공안위원회나 경찰본부가 조례의 실시기관이 될 때 범죄수사 등 정보에 관한 조항에 정보공개법과 같은 표현이 침투해왔다. 그 결과, 조례를 통해 경찰정보를 공개시키는 것도 아주 힘들어졌다. 시가 현청의 수사보상비 영수증 비공개를 인정한 최고재판소 판결(제3소법정 판결 07년 5월 29일)도, 「본건 영수증이 공개될 경우 범죄의 수사, 예방 등에 지장을 가져올 우려가 있다고 인정한 상고인의 판단이 합리성을 결여하고 있다고 볼 수 없다」라며, 구체적인 지장의 유무가 아닌 판단의 합리성의 유무를 논점으로 비공개 시비를 논하고 있다.

이의 신청이나 재판에 따라 제3자의 관점에서 행정기관의 판단이 재검토되고 시정되면서 정보의 공개 범위는 확대되어왔다. 그러나 적어도 방위·외교정보와 범죄수사 등 정보에 있어서는 행정기관의 판단이 관철될 수 있도록 되어있다. 이 규정도 정보공개법 개정의 한 목표점이다.


미비한 법으로 제외되는 민영화사업

이외에도 알 권리의 명기, 이의 신청의 신속화, 재판관할의 조정, 인카메라 심리(재판소가 문서를 보고 결정하는 비공개의 심리)의 실현, 문서관리 등 개정해야 하는 점은 많지만 마지막으로 최근 표면화된 문제를 지적하려 한다.

이제까지 뭉뚱그려 정보공개법이라고 표현해왔으나, 정확하게 말하면 정보공개법에는 정부의 행정기관을 대상으로 하는 것과 독립행정법인을 대상으로 하는 것 두 가지가 있다. 전자는 행정기관정보공개법, 후자는 독립행정법인정보공개법이다. 그러나 우정이나 도로 등의 분야에서 민영화가 진행되는 중에 이 두 법의 미비점이 드러났다. 그것을 상징하는 사건이 일본우정주식회사(이하 「일본우정」)가 추진한 「간보의 집(かんぽの宿)」(*일본우정공사의 간이생명보험 가입자를 위한 숙박시설이자 복지시설. 우정민영화 이후로는 일본우정주식회사가 운영하며 보험가입 없이도 이용할 수 있게 되었다.) 일괄양도문제이다.

현재 「간보의 집」은 일본우정의 자산이지만, 원래는 2500억 엔이라는 거액의 세금으로 건설된 공공재산이다. 그 양도 과정에 대해 국민에게는 알 권리가 있으며 일본우정은 설명책임이 있다고 보고, 우리는 아래 문서를 공개청구하려 생각하고 있었다.

①「간보의 집」의 용지취득, 시설건설에 사용한 비용 내역 (시설당 금액)
② 구(舊) 우정공사에 의한 06~07년도의 「간보의 집」 매각에 관한 문서
③ 일본우정이 추진한 「간보의 집」 일괄양도에 관한 구체적인 경과, 내용을 알 수 있는 문서
④「간보의 집」 양도에 관해 일본우정과 매각처인 올릭스 부동산 측이 교환한 e메일

그러나, 현시점에서는 어느 문서도 공개청구를 할 수 없다. 우정민영화와 동시에 이 문서들이 정보공개법이 적용되지 않는 일본우정으로 이관되었기 때문이다.

정보공개법은 01년 4월에 시행되었다. 당시에는 총무성이 우정사업을 소관하고 있었으므로 행정기관정보공개법에 의거해 ①의 문서를 공개청구할 수 있었다. 그 후 우정사업은 구 우정공사에 계승되었으나, 그 시점에서는 총무성으로부터 이관된 ①의 문서와 공사가 작성 또는 취득한 ②의 문서를 독립행정법인정보공개법에 의거해 공개청구할 수 있었다. 그런데 07년 10월의 우정민영화와 동시에 ①과②의 문서는 일본우정으로 이관되었고 이 회사가 그 후에 작성·취득한 ③④와 함께 공개청구할 수 없게 되어버렸다. 우정민영화는 국민의 알 권리를 빼앗고 정보공개를 후퇴시킨 것이다.

일본우정의 일괄양도에 제동이 걸려 이후에는 개별 양도로 진행될 것으로 보이지만, 그 과정에는 투명성과 공정성이 확보되어야 할 것이다. 그러나 투명성과 공정성을 담보할 제도가 없다. 이같은 법의 미비점을 해소하기 위해서 우리가 생각하고 있는 것은 아래 두 가지 방법이다.

먼저, 총무성이 일본우정에게 ①~④의 문서를 제출하게 하는 것이다. ①②는 일본우정이 작성·취득한 것이 아니므로 반환이라 표현하는 것이 맞겠지만, 이렇게 하면 총무성이 보유하는 문서로서 행정기관정보공개법에 의거한 공개청구가 가능해진다. 그러나 일본우정에 관련문서의 제출을 의무지을 법률이 없기 때문에, 제출할 문서의 범위와 내용은 일본우정의 결정에 맡겨진다. 정보공개에 소극적인 일본우정사장의 국회답변을 들어보면 관련문서가 제출되는 것은 기대하기 힘들어 보인다.

근본적인 문제해결을 위해서는, 정보공개법을 개정하여 민영화사업에 대해서도 정보공개를 의무화할 필요가 있다. 그것이 두번째 방법이다. 실현불가능한 제안으로 보일지 모르지만, 지자체 레벨에서는 이같은 제도가 이미 실시되고 있다. 정보공개조례 안에는 출자단체의 정보공개에 대해 정하는 조항이 있다. 예를 들어, 미에 현의 정보공개조례는 출자법인의 정보공개에 관해 아래와 같이 정하고 있다.


미에 현 정보공개조례

제47조 법인과 그 밖의 단체로서 현이 출자 혹은 그 밖의 재정지출 등을 실행하는 단체 중, 지사가 별도로 지정하는 단체(이하 「출자법인 등」이라 한다)는 이 조례의 취지에 따라 해당 출자법인 등이 보유하는 정보의 공개에 관해 필요한 조치를 강구하도록 노력한다.

2 지사는 출자법인 등의 정보공개를 추진하기 위해 전항에서 정하는 필요한 조치를 강구하도록 지도에 힘쓴다.

미에 현에서는 원칙적으로 출자비율 25%이상의 출자단체를 이 규정의 「출자법인 등」으로서 지사가 지정하고 있다. 이와 같은 규정을 정보공개법에 추가한다면, 정부가 모든 주식을 보유하는 현시점에서는 물론, 3분의 1로 줄어들 장래에도 「우정」의 정보공개는 보장된다. 그리고 구 우정성에서 구 우정공사 시대에 작성·취득한 문서가 민영화 과정에 폐기되어 역사의 어둠 속으로 사라지는 사태도 막을 수 있을 것이다.


저조한 제도이용과 「몬스터 청구서」의 존재

이상과 같은 정보공개제도의 문제를 개선해나가는 것이 「고치는 시대」의 과제이다. 그러나 쉽게 이용할 수 있도록 만든다고 해서 정보공개제도의 가능성이 자연히 꽃피는 것은 아니다. 앞에서 이야기했듯이 제도는 수일 뿐이며, 이용하는 측의 태도에 따라서는 시들어버릴 수도 있다.

나는 요즘 지자체 직원연수에서 정보공개나 개인정보보호에 대해 강연할 기회가 많다. 그러다보니 실감하는 것이, 시민들의 제도 이용이 저조하다는 것이다.

그런 한편으로 요 수년간 전국의 정보공개담당자를 고민하게 만드는 것은 특정업자에 의한 건축관계문서의 공개요구란다. 공익목적이 아닌 영리목적의 공개청구가 범람하고 있는 것이다. 이 사업자는 전국 각지에서 대량으로 공개청구를 하고 있어, 담당자들은 어떻게 대응할지 고심하고 있다.

또, 일부 지자체에서는 「몬스터 청구서」라고 불러야 할 시민까지 등장했다. 특정 직원을 표적으로 삼아 그 직원이 이동할 때마다 소속부서가 가진 정보를 대량으로 공개청구하거나, 매일같이 공개청구를 위해 방문하여 직원에게 일장연설을 하고 가는 사람이 있다. 그들을 상대하다가 스트레스로 병결까지 내야 했던 직원의 이야기를 들으면 그저 운 나쁘게 이상한 사람에게 걸렸다고 흘려보낼 문제가 아닐 듯 하다.

정보공개제도는 누구에게나 열린 제도이기에 영리목적의 이용이나 「몬스터」의 출현은 숙명이라고도 할 수 있다. 그런 일이 유독 눈에 띄는 것은 본래 목적인 '공익을 목적으로 한 시민들의 공개청구'가 너무나 적기 때문이다. 정보공개의 제도화를 요구해온 입장에서 이 상황을 외면하지 않고, 어떤 형태로든 책임을 져야한다고 생각하고 있다.

전체 이용저조와 일부의 이용과잉에 공통되는 점은 시민의 공공성 결여이다. 이것은, 「개인화된 제도이용」라고 바꿔말할 수도 있을 것이다.

정치학자인 마루야마 마사오(丸山 眞男)는 일찍이 후쿠자와 유키치의 「독립자존」에 대해 「질서를 단순히 외적 여건으로서 받아들이는 인간에서, 질서에 능동적으로 참여하는 인간으로의 전환」을 목표로 하는 것이라고 설명했다(「후쿠자와에게 있어서의 질서와 인간」『마루야마 마사오집 제 2권』 이와나미 서점).

마루야마는 1943년에 이 말을 했지만, 그 후 반세기 이상 지난 지금도 「전환」이 완전히 이루어지지 않은 것이 제도이용 개인화의 한 요인이다. 정보공개제도는 그야말로 「질서에 능동적으로 참여하기」 위한 수단이다. 제도이용의 출발점인 개개인의 문제의식은, 마루야마가 말하는 「자주적 인격의 정신」 즉 「독립자존」과 다른 것이 아니다. 그 정신이 아직 이 사회에 뿌리내리지 못했다.


정보 처리능력의 빈곤과 공공성의 빈곤

개인화된 제도이용을 극복하고 사회화를 촉진하는 것은 오랜 세월이 걸릴 과제이다. 10년 쯤 전에 우리들은 「정보공개사」 양성강좌를 연속으로 개최했다. 당시 강좌 안내문에는 「정보공개사」란 「정보공개제도의 『활용』을 통하여 공공성의 형성에 주체적으로 참가하는 무사이다」라는 문구가 있다.

표 1~3에 소개한 문제해결형의 공개청구는 제도이용의 사회화를 위한 「교과서」라고도 할 수 있다. 그 사고방식을 「종합학습」이나 「튜토리얼 교육」에 견주한 것은 「문제의 발견→문제의 분석→문제의 해결」이라는 과정이 개인의 공공성을 끌어내고 단련시키는 열쇠가 된다고 생각했기 때문이다.

지금 「정보공개사」 양성강좌와 같은 사회교육의 필요성을 또다시 통감하고 있다. 이것은 시민 한명 한명이 정보발신자가 되는 인터넷 시대에 그것을 그저 사적인 담화의 공간으로 전락시키지 않기 위한 미디어교육이기도 하다. 또한 매스미디어에서 일하는 사람들이 「외적관여」로서의 정보를 받아내는 데 급급해하지 않기 위한 직업교육도 될 것이다.

과거에는 정보의 빈곤이 사회문제 해결의 큰 장애물이었다. 하지만 지금 직면한 문제는 주어진 정보를 의심하고, 주체적으로 정보를 정리, 통합하는 「정보 처리능력」의 빈곤이다. 그리고 그 기반이 되어야 할 공공성의 빈곤이라는 낡고도 새로운 문제가 정보공개제도의 가능성을 막고 있다.

그러나 나는 결코 현실을 비관하지 않는다. 시민활동이나 매스미디어를 담당한 사람들이 문제의식을 가지고 필요한 정보를 입수하고 활용하여 사회적인 문제를 해결로 이끄는 사례가 조금씩이지만 늘어나고 있기 때문이다. 앞으로 우리는 그러한 경험을 사회 안에서 공유하며, 시민 한사람 한사람이 기술은 물론 정신까지 몸에 익힐 수 있도록 도와나가고 싶다.


- NPO 법인 「정보공개 클리어링 하우스」란

나는 생업에 종사하는 틈틈이 「정보공개 클리어링 하우스」라는 작은 NPO 활동에 참가하고 있다. 클리어링 하우스(clearing house)란 어음교환소를 말한다. 어음은 사회 안에서 유통되는 것이며, 어음의 거래는 사회에 있어 필요불가결하다. 그 점에서 정보도 어음과 같다고 할 수 있다. 어딘가에 사장되어 있으면 정보가 사회에 도움을 줄 수 없다. 정보는 가능한 한 널리 교환되고 많은 사람들이 사용해야 비로소 가치 있는 것으로 승화한다. 정보의 공개는 물론 정보의 교환도 촉진시켜서 더 나은 사회를 만들어가고 싶다. 일본에서는 낯선 클리어링 하우스라는 말에 우리들은 그런 염원을 담았다.

「정보공개 클리어링 하우스」의 전신은 「정보공개법을 요구하는 시민운동」이다. 이 단체는 정보공개법의 제정을 공통된 목표로 전국 각지의 시민활동단체가 모인 느슨한 네트워크이다. 이 단체는 정부에 앞선 지자체에 정보공개조례를 이용하여 생활에 가까운 사례를 들어 정보공개의 필요성을 구체적으로 호소했다. 그리고 교육, 복지, 의료, 환경보호, 마을만들기 등의 분야에서 수많은 정보를 공개시키고, 하나하나의 공개청구가 조금씩 사회를 바꾸어간다는 것을 증명해왔다. 참고로 「관관접대官官接待」라는 말도, 정보공개의 필요성과 가능성을 널리 알기 쉽게 전하기 위해서 내가 만든 것이다.

이러한 제도 이용의 성과를 정리한 것이 『정보공개 100개 사례』라는 책자이다. 시민들이 공개청구하여 공개된 문서들의 복사본과 그에 관한 해설을 모은 것이다. 이 책자는 시민과 매스미디어에는 정보공개청구의 힌트와 노하우를 제공했다. 청구를 접수하는 지자체나 정부에는 정보공개의 최저수준을 제시하여, 과도하고 불합리한 비공개를 자제시키는 역할을 했다. 이 책자가 입장을 불문하고 적극적으로 정보를 교환하는 「정보공개 클리어링 하우스」의 활동의 원점이라고도 할 수 있다.

「정보공개 클리어링 하우스」는, 정보공개와 개인정보보호에 관한 전국정보센터로서 공개청구에 관한 시민들의 상담에 응해왔다. 또, 정보공개제도의 이용을 전국 각지의 시민이나 매스미디어에 홍보하는 동시에, 지자체 등의 연수사업을 통해 정보공개에 관한 행정기관의 의식혁명을 촉구해왔다.